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Volksbegehren (Deutschland)


Das Volksbegehren ist ein Instrument der direkten Demokratie in Deutschland. Es ermöglicht Bürgern die Einbringung eines politischen Gegenstandes oder eines Gesetzesentwurfes in ein Parlament. Um ein Volksbegehren zum Erfolg – sprich zu einer Behandlung im Deutschen Bundestag oder einem Landesparlament – zu führen, müssen die Initiatoren in einer bestimmten Frist eine festgelegte Zahl an Unterschriften Wahlberechtigter vorlegen. Das Parlament bleibt zwar in seiner Entscheidung über Annahme oder Ablehnung frei, allerdings besteht für die Bürger nach einer verworfenen Vorlage die Möglichkeit einen Volksentscheid zu verlangen. In Deutschland ist das Volksbegehren damit immer der notwendige letzte Schritt zur Herbeiführung eines von der Bevölkerung initiierten Volksentscheids.

Eine besondere Form von Volksbegehren ist das fakultative Referendum (oder seltener auch: Korrekturbegehren). Dieses richtet sich immer gegen einen kürzlich erfolgten Beschluss des Parlaments mit dem Ziel eine Aufhebung oder Abänderung zu erwirken. Für ein fakultatives Referendum gelten üblicherweise niedrigere Unterschriftenquoren und verkürzte Fristen. Allerdings besteht in Deutschland derzeit nur im Bundesland Hamburg die Möglichkeit zu einem solchen Korrekturbegehren auf Landesebene.

Auf der kommunalen Ebene entspricht dem Volksbegehren das Bürgerbegehren, dem fakultativen Referendum entspricht das kassierende Bürgerbegehren (auch „Korrekturbegehren“ genannt).

In der Schweiz ist die Volksinitiative das zum deutschen Volksbegehren vergleichbare Verfahren. Fakultative Referenden finden sich in der Schweiz unter dem gleichen Namen wie in Deutschland, sind allerdings wesentlich verbreiteter und fester Bestandteil der Direkten Demokratie in allen Schweizer Gebietskörperschaften.

Verfahren

Die direkte Demokratie in den Bundesländern ist in Deutschland immer als dreistufiges Verfahren konzipiert. Das Volksbegehren ist hierbei stets die zweite Stufe des Verfahrens. Ihm geht als erste Stufe entweder ein Antrag auf ein Volksbegehren oder eine Volksinitiative (in Sachsen: Volksantrag) voraus. Wird ein erfolgreiches Volksbegehren nicht vom Parlament angenommen, kann ein Volksentscheid als abschließende dritte Stufe folgen. Die Gesamtheit der drei Verfahrensschritte wird in Deutschland als Volksabstimmung bezeichnet. Für den Erfolg eines Volksbegehrens ist die Sammlung einer bestimmten Zahl von Unterschriften in einer festgelegten Frist erforderlich. Bei dem nur in Hamburg zulässigen fakultativen Volksbegehren, ist das Unterschriftenquorum und die Frist abgesenkt bzw. verkürzt. Die genauen Verfahrensregeln, z. B. die Zahl der zu sammelnden Unterschriften, sind dabei allerdings in jeder Gebietskörperschaft anders geregelt. Neben einer verfassungsrechtlichen Verankerung werden Volksbegehren zumeist durch weitere einfachgesetzliche Vorschriften (ein „Volksentscheidsgesetz“ o. ä.) und teilweise auch durch zugehörige Durchführungsverordnungen geregelt (siehe Überblick). Ist es den Initiatoren eines Volksbegehrens gelungen, die notwendige Anzahl Unterschriften in der vorgegebenen Frist zu sammeln, wird das Begehren zunächst auf formale Zulässigkeit geprüft und dann dem Parlament zur Beratung vorgelegt. Dieses hat nun die Möglichkeit, in einer bestimmten Frist über die Annahme oder Ablehnung des Volksbegehrens zu entscheiden. Lehnt die Vertretung das Volksbegehren mehrheitlich ab, kommt es zum Volksentscheid. Außer in Hessen und dem Saarland ist es in allen Bundesländern möglich, per Volksbegehren eine Änderung der Landesverfassung anzustreben. In Berlin und Bremen gelten für diese Volksbegehren erhöhte Unterschriftenquoren. In einigen Bundesländern können auch Neuwahlen des Parlaments per Volksbegehren angestrebt werden.

Politische Bedeutung von Volksbegehren

Volksbegehren auf Landesebene

Die Bedeutung von Volksbegehren fällt aufgrund der stark variierenden Regelungen je nach Bundesland unterschiedlich aus. In Bundesländern wie Hessen oder dem Saarland kam es aufgrund der äußerst restriktiven Regelungen noch nie zu einem erfolgreichen Volksbegehren, und das Instrument spielt somit in der Landespolitik keine aktive Rolle. In Bundesländern wie Hamburg, Bayern, Berlin oder Thüringen, mit im Vergleich deutlich weniger restriktiven Regelungen, sind Volksbegehren ein erprobtes und bekanntes Mittel der Landespolitik, das sowohl von Parteien als auch zivilgesellschaftlichen Akteuren zur Artikulierung ihrer politischen Anliegen genutzt wird.

Volksbegehren auf Bundesebene

Auf Bundesebene ist in Deutschland ein Volksbegehren nur für den speziellen Fall einer Gebietsneugliederung nach Art. 29 Abs. 4 bis 6 GG möglich. Dabei können 10 % der Wahlberechtigten in einem „zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum, dessen Teile in mehreren Ländern liegen und der mindestens eine Million Einwohner hat“, die Gründung eines eigenen Bundeslandes fordern. Ein solcher Fall ist allerdings in der Geschichte der Bundesrepublik noch nie eingetreten.

Dem Volksbegehren geht ein Antrag voraus, der von mindestens 1 %, aber von nicht mehr als 7.000, der Wahlberechtigten im betroffenen Gebiet unterzeichnet sein muss. Ist das Volksbegehren erfolgreich, muss die Bundesregierung in einer Frist von zwei Jahren entweder dem Neugliederungswunsch entsprechen oder eine Volksbefragung im betroffenen Gebiet durchführen. Stimmt auch in der Volksbefragung die Mehrheit dem Wunsch nach Neugliederung zu, so muss die Bundesregierung in einer weiteren Frist von zwei Jahren dem Begehren nachkommen.

Zwar ist dieses spezielle Volksbegehren auf Bundesebene ebenfalls Teil eines dreistufigen Verfahrens, da sein Gegenstand aber auf eine Neugliederung des Bundesgebietes beschränkt ist, kann es mit den in den Ländern bestehenden Verfahren nicht verglichen werden. Denn der eigentlich übliche Kernzweck eines Volksbegehrens – die Einbringung von Gesetzesvorschlägen – wird im Art. 76 Abs. 1 GG bislang ausgeschlossen. Dort werden die mit Initiativrecht ausgestatteten Organe abschließend aufgezählt, wenn es heißt: Gesetzesvorlagen werden beim Bundestage durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht.

Anwendungsbedingungen

Neben einem Unterschriftenquorum und einer Frist unterliegen Volksbegehren einer ganzen Reihe von weiteren Beschränkungen.

Themenausschluss

Grundsätzlich muss der Gegenstand eines Volksbegehrens in die Zuständigkeit des entsprechenden Bundeslandes fallen. So kann bspw. ein Volksbegehren in Bayern nicht auf die Änderung eines vom Bundestag beschlossenen Gesetzes abzielen. Zudem darf ein Volksbegehren nicht der freiheitlich-demokratischen Grundordnung der Bundesrepublik Deutschland oder der verfassungsmäßigen Ordnung des jeweiligen Bundeslandes widersprechen. Ein Volksbegehren bspw. zur Einführung der Todesstrafe oder zur Abschaffung des Landesverfassungsgerichtes ist somit in jedem Fall unzulässig. Neben diesen allgemeinen, sich aus der demokratischen Grundordnung ergebenden Einschränkungen, sind je nach Bundesland noch weitere Themen von einem Volksbegehren ausgeschlossen. Diese umfassen zumeist den Haushalt, Dienst- und Versorgungsbezüge sowie öffentliche Abgaben.

Eintragungsmöglichkeit

Um in Deutschland ein Volksbegehren zu unterstützen, müssen sich wahlberechtigte Bürger eigenhändig mit Namen, Anschrift, Geburtsdatum und Unterschrift auf entsprechenden Formularen eintragen. Lediglich körperbehinderte oder anderweitig an eigenhändiger Unterzeichnung gehinderte Personen dürfen die Eintragung ins Formular an jemanden delegieren. Zur Überprüfung der Wahlberechtigung des Unterzeichnenden werden die Angaben mit den kommunalen Melderegistern abgeglichen. Die Formulare werden nach Abschluss des Volksbegehrens, unabhängig vom Ausgang des Verfahrens, vernichtet. Die Vorgaben zur Gestaltung der Formulare, welche Informationen darauf enthalten sein müssen und ob sich nur eine Person pro Formular (Unterschriftenbogen) oder mehrere Personen pro Formular (Unterschriftenliste) eintragen dürfen, unterscheiden sich je nach Bundesland deutlich. In einigen besteht darüber hinaus die Möglichkeit, dass sich Unterzeichner vor Einreichung des Volksbegehrens auch wieder austragen lassen können. Die Verantwortung für die korrekte Gestaltung der Formulare tragen die Initiatoren eines Volksbegehrens.

Grundsätzlich gibt es in Deutschland zwei mögliche Verfahren, wie Bürger sich in die Formulare eintragen können. Bei der sogenannten freien Sammlung dürfen Bürger „auf der Straße“ ihre Unterschrift leisten. Die ausgefüllten Formulare werden zu Ende der Sammlungsfrist an eine staatliche Behörde zwecks Überprüfung der Wahlberechtigung übergeben. Bei der sogenannten Amtseintragung darf die Eintragung in die Formulare nur in dafür ausgewiesenen Orten (zumeist Rathäuser oder Ämter) erfolgen. Die Unterzeichnung muss zwingend in Anwesenheit eines vereideten Beamten erfolgen. Einige wenige Bundesländer bieten die Möglichkeit zur Erweiterung der Amtseintragung, indem sie den kommunalen Stellen die Kompetenz einräumen, eigenverantwortlich weitere Eintragungsorte (bspw. Sparkassen und Kindertagesstätten) zu bestimmen. Insbesondere die Amtseintragung steht immer wieder in der Kritik, da die Beschränkungen durch Öffnungszeiten sowie die – vor allem im ländlichen Raum – zum Teil erheblichen Anfahrtswege zu den Eintragungsorten eine hohe Hürde für unterzeichnungswillige Bürger darstellen. Die Erweiterung der Amtseintragung behebt dieses Problem nur begrenzt und macht die Zahl der Eintragungsstellen zumeist von der politischen Unterstützung des jeweiligen Anliegens durch die lokale Politik (Bürgermeister) abhängig.

Ergänzend zu den zwei genannten Eintragungsverfahren besteht in manchen Bundesländern die Möglichkeit der Briefeintragung, also der Möglichkeit, eigenhändig ausgefüllte Formulare auf dem Postweg an das zuständige Amt zu übersenden. Bisweilen wurden Überlegungen geäußert, die Signaturfunktion des neuen Personalausweises für eine Interneteintragung zu nutzen, diese ist aber noch in keinem Bundesland umgesetzt.

Verfahrenskosten

Die Kosten für die Herstellung und ggf. (bei Amtseintragung) Verteilung der Formulare an die Eintragungsstellen fallen zu Lasten der Initiatoren des Volksbegehrens. In einigen Bundesländern besteht die Möglichkeit, eine Kostenerstattung für erfolgreiche Volksbegehren zu beantragen. Dabei erhalten die Initiatoren für jede für zulässig befundene Unterschrift jeweils einen gewissen Betrag im Cent-Bereich zur teilweisen Deckung ihrer Auslagen. Für gescheiterte Volksbegehren kann generell keine Kostenerstattung beantragt werden. Alle anderweitig anfallenden Aufwendungen (Abgleich mit Melderegistern, Prüfung und Bescheid) fallen zu Lasten der Staatskasse.

Verfahrensabschluss

Ein erfolgreiches Volksbegehren findet seinen Abschluss mit der Beratung und Beschlussfassung im Plenum des Parlaments. Dem Parlament ist hierfür zumeist eine Frist von mehreren Monaten nach amtlicher Feststellung des Zustandekommens des Volksbegehrens gesetzt. Wird die durch das Volksbegehren eingebrachte Vorlage im Parlament abgelehnt, können die Initiatoren im Rahmen einer festgelegten Frist die Durchführung eines Volksentscheids beantragen.

Rahmenbedingungen in Deutschland

Rahmenbedingungen für Volksbegehren in der Bundesrepublik Deutschland
allgemein Volksbegehren
Gebietskörperschaft geregelt in Unterschriftenquorum
Frist / Eintragungsart
Themenausschluss
Baden-Württemberg Baden-Württemberg Art. 59 und 60 der Landesverfassung;
§§ 25–39 des Volksabstimmungsgesetzes
16,67 %
14 Tage
Amtseintragung
Abgabengesetze,
Besoldungsgesetze,
Staatshaushaltsgesetz
Bayern Bayern Art. 71, 72 und 74 der Landesverfassung;
Art. 63–74 (PDF; 183 kB) des Landeswahlgesetzes
10 %
14 Tage
Amtseintragung
Staatshaushalt
Siehe auch:Volksgesetzgebung in Bayern
Berlin Berlin Art. 59, 62, 63 der Landesverfassung;
§§ 10–28 (PDF; 493 kB) des Abstimmungsgesetzes
7 % (20 % bei Verfassungsänderungen)
4 Monate
Freie Sammlung
Landeshaushaltsgesetz, Abgaben,
Tarife öffentlicher Unternehmen,
Personalentscheidungen
Siehe auch:Volksgesetzgebung in Berlin
Brandenburg Brandenburg Art. 22 der Landesverfassung;
§§13–25, 56 und 60 des Volksabstimmungsgesetzes
80.000 (= 3,8 %) bzw. (200.000
beim Verlangen nach Neuwahlen)
6 Monate
Amtseintragung
Landeshaushalt,
Dienst- und Versorgungsbezüge,
Abgaben, Personalentscheidungen
Bremen Bremen Art. 70 und 71 der Landesverfassung;
§§ 8–21 des Gesetzes über das Verfahren beim Volksentscheid
5 % (10 % bei Verfassungsänderungen oder der Forderung nach Neuwahlen)
3 Monate
Freie Sammlung
Haushaltsplan, Dienstbezüge,
Steuern, Abgaben, Gebühren
Hamburg Hamburg Art. 50 der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg;
§§ 6–17 des Volksabstimmungsgesetzes
5 %
21 Tage
Freie Sammlung
Bundesratsinitiativen,
Haushaltspläne, Abgaben,
Tarife der öffentlichen Unternehmen,
Dienst- und Versorgungsbezüge
Siehe auch:Volksgesetzgebung (Hamburg)
Hessen Hessen Art. 124 der Landesverfassung;
§§ 1–15 des Volksbegehrensgesetzes
20 %
2 Monate
Amtseintragung
Haushaltsplan,
Abgabengesetze,
Besoldungsordnungen,
Verfassungsänderungen
Mecklenburg-Vorpommern Mecklenburg-Vorpommern Art. 60 der Landesverfassung;
§§ 11–17 des VaG;
§§ 1–8 der Durchführungsverordnung
100.000
5 Monate
Freie Sammlung
Haushaltsgesetze,
Abgabengesetze,
Besoldungsgesetze
Niedersachsen Niedersachsen Art. 48 der Landesverfassung;
§§ 12–23 des Volksabstimmungsgesetzes;
§ 62d der Geschäftsordnung des Landtages
10 %
6 Monate
Freie Sammlung
Landeshaushalt,
öffentliche Abgaben,
Dienst- und Versorgungsbezüge
Nordrhein-Westfalen Nordrhein-Westfalen Art. 2, 68 und 69 der Landesverfassung;
§§ 6–21 des VIVBVEG und dem Gesetz zur Erleichterung von Volksbegehren
§§ 2–8 der Durchführungsverordnung VIVBVEG
8 %
1 Jahr (18 Wochen)
Freie Sammlung (Amtseintragung)
Finanzfragen,
Abgabengesetze,
Besoldungsordnungen
Rheinland-Pfalz Rheinland-Pfalz Art. 107–109 der Landesverfassung;
§§ 61–76 des Landeswahlgesetzes;
§§ 75–83 der Landeswahlordnung
300.000
2 Monate
Amtseintragung
Finanzfragen,
Abgabengesetze,
Besoldungsordnung
Saarland Saarland Art. 61, 99 und 100 der Landesverfassung;
§§ 2–13 des Volksabstimmungsgesetzes;
§§ 1–7 der Volksabstimmungsordnung
7 %
3 Monate
Amtseintragung
finanzwirksamen Gesetze,[1]
Abgaben, Besoldungen,
Staatsleistungen,
Verfassungsartikel der parlamentarischen und der Volksgesetzgebung
Sachsen Sachsen Art. 70, 72–74 der Landesverfassung;
§§ 16–25 des VVVG
450.000
6-8 Monate[2]
Freie Sammlung
Abgaben-, Besoldungs-,
Haushaltsgesetz
Sachsen-Anhalt Sachsen-Anhalt Art. 81 der Landesverfassung;
§§ 10–19 (PDF; 44 kB) des Volksabstimmungsgesetzes
11 %
6 Monate
Freie Sammlung
Haushaltsgesetze,
Abgabengesetze,
Besoldungsregelungen
Schleswig-Holstein Schleswig-Holstein Art. 49 der Landesverfassung;
§§ 11–19 des Volksabstimmungsgesetzes
80.000 (=3,6 %)
6 Monate
Freie Sammlung (Amtseintragung)
Landeshaushalt,
Dienst- und Versorgungsbezüge,
öffentliche Abgaben
Thüringen Thüringen Art. 81 und 82 (PDF; 6,1 MB) der Landesverfassung;
§§ 9–18 des Gesetzes über Verfahren beim Bürgerantrag, Volksbegehren und Volksentscheid
10 % (8 %)
4 Monate (2 Monate)
Freie Sammlung (Amtseintragung)
Landeshaushalt,
Dienst- und Versorgungsbezüge,
Abgaben und Personalentscheidungen
Deutschland Bundesrepublik Deutschland[3] Art. 29 Abs. 4–6 GG;
§§ 14, 24, 26 und 36 des Gesetzes über das Verfahren bei Volksentscheid, Volksbegehren und Volksbefragung nach Art. 29 Abs. 6 GG
§§ 1–45 und 93 der Verordnung zur Durchführung des Gesetzes nach Art. 29 Abs. 6 GG
10 % der im betroffenen
Gebiet Wahlberechtigten
ausgeschlossen sind
alle Fragen außer einer
Neugliederung des Bundesgebietes

Aktuelle Volksbegehren

Im Land Brandenburg läuft vom 15. Juli 2015 bis 14. Januar 2016 ein Volksbegehren gegen die Massentierhaltung, benötigt werden dabei 80.000 Stimmen. Ist dieses erfolgreich, kommt es im Herbst 2016 zu einem Volksentscheid.[4]

Pro und Contra

Für eine ausführliche Darstellung siehe: Direkte Demokratie

Über das Für und Wider von Volksbegehren (und direkter Demokratie allgemein) wurde und wird in Deutschland seit vielen Jahren kontrovers diskutiert. Häufig wird gegen Volksbegehren argumentiert, dass die Bürger oftmals nicht über das notwendige Fachwissen verfügten, um zu einzelnen Sachfragen qualifiziert zu entscheiden, oder auch die Gefahr bestehe, dass sie nur den Spezialinteressen kleiner und gut organisierter Minderheiten dienten. Allerdings betreiben Initiatoren eines Volksbegehrens oft selber Pressekonferenzen, Talk-Shows etc. mit Profis, wodurch sich die ersten beiden Probleme lösen. Die Befürworter von Volksbegehren argumentieren, dass diese den öffentlichen Diskurs um politische Fragen beförderten und das Wissen der Bürger um spezifische Sachfragen vertieften. Die Einbeziehung aller Wahlberechtigten sei vielmehr ein Schutz vor Spezialinteressen und vielmehr eine Erscheinung des klassischen Lobbyismus in den Parlamenten.

Siehe auch

Literatur

Weblinks

Einzelnachweise

  1. Die Formulierung in der saarländischen Verfassung ist die restriktivste in Deutschland. Faktisch sind fast alle Volksbegehren mit finanziellen Auswirkungen unzulässig, also auch Gesetzesvorschläge, die Einsparungen zur Folge hätten.
  2. Art. 72 Sächsische Verfassung sieht vor, dass die Frist mindestens 6 Monate beträgt, § 20 VVVG bestimmt, dass die Frist maximal 8 Monate beträgt.
  3. Ein Volksbegehren ist nur für den Fall der Gebietsneugliederung nach Art. 29 Abs. 4–6 GG möglich. Das Volksbegehren findet nicht bundesweit, sondern nur in dem eine Neugliederung begehrendem Gebiet statt.
  4. http://www.volksbegehren-massentierhaltung.de/

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