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Satzung (öffentliches Recht)


Dieser Artikel oder Abschnitt stellt vorwiegend nur die Situation in Deutschland dar.

Als öffentlich-rechtliche Satzung bezeichnet man in Deutschland Rechtsnormen, die von einer mit Satzungsautonomie ausgestatteten juristischen Person des öffentlichen Rechts für ihren Bereich erlassen werden.

Allgemeines

Diese Definition des Bundesverfassungsgerichts in einem Urteil vom 14. Juli 1959[1] beinhaltet die drei wesentlichen Komponenten einer öffentlichen Satzung:

Satzungsautonomie haben etwa auch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten und die Deutsche Bundesbank.[3]

Satzungsgewalt

Nach den deutschen Gemeindeordnungen können die Gemeinden ihre eigenen Angelegenheiten durch Satzung regeln (Satzungsgewalt; z. B. § 10 Abs. 1 Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz (NKomVG)). Der Gemeinderat erlässt, ändert oder hebt Satzungen auf (§ 58 Abs. 1 Nr. 5 NKomVG). Für die Gemeinde sind wesentliche Fragen in einer Hauptsatzung zu regeln (§ 12 Abs. 1 NKomVG). In ihr sind u.a. auch Regelungen zu treffen, wie die Verkündung von Rechtsvorschriften erfolgt (§ 11 Abs. 1 S. 2 NKomVG). Die Satzung ist sodann durch den Bürgermeister zu unterzeichnen und öffentlich bekannt zu machen (§ 11 Abs. 1 S. 1 NKomVG). Nach Bekanntmachung muss die Satzung nebst Anlagen für jedermann einsehbar sein (§ 10 Abs. 4 NKomVG).

Der Erlass einer Satzung durch Organe einer Selbstverwaltungskörperschaft ist ein wesentliches Merkmal autonomer Rechtsetzung. Dieses Selbstverwaltungsrecht folgt für die Kommunen aus Art. 28 Abs. 2 GG, der bestimmt, dass den Gemeinden das Recht gewährleistet sein muss, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. „Der Terminus ‚regeln’ gewährleistet nicht allein den Erlass von Verwaltungsakten, sondern ein generelles Ordnen durch Satzung.“[4]

Inhalt

Satzungen müssen wie andere Rechtsnormen (etwa Gesetze) inhaltlich hinreichend bestimmt sein (Art. 20 Abs. 3 GG). Danach müssen auch für den juristischen Laien Inhalt und Tragweite einer Satzung weitgehend subsumierbar sein. Schließlich muss eine Satzung verhältnismäßig sein, was durch spezifische Befreiungsregelungen erreicht werden kann. Dann sind Satzungen materiell rechtmäßig. Satzungen können die Verfassung der jeweiligen Körperschaft konstituieren und darüber hinaus auch Detailregelungen für ihr spezifisches Aufgabengebiet enthalten. Wesentliches ist hingegen durch Parlamentsgesetz zu regeln.[5] Zum Verfassungsrecht gehört in einer Satzung insbesondere die Errichtung der Organe einer Körperschaft, die Beschreibung des Aufgabengebiets und die Festlegung ihrer Finanzhoheit. Die Organe haben vertretende, kontrollierende oder stimmrechtsausübende Funktion. Das der Körperschaft kraft Gesetz zugewiesene Aufgabengebiet wird durch die Satzung konkretisiert und umsetzbar gemacht. Insbesondere wird geregelt, welche Aufgaben für welchen Personenkreis zur Verfügung stehen und ob und inwieweit Gebühren oder Beiträge in bestimmter Höhe zu entrichten sind.[6] In der Haushaltssatzung wird die Aufstellung eines Haushaltsplans geregelt. Auch die Haushaltssatzung unterliegt den satzungsrechtlichen Regelungen.

Anstalten haben keine (Zwangs-)Mitglieder und müssen daher durch Satzung unter den Voraussetzungen des § 13 NKomVG einen Anschluss- und Benutzungszwang für den übertragenen Aufgabenkreis anordnen. Aus der Ermächtigung zum Erlass einer gemeindlichen Satzungen muss sich zweifelsfrei entnehmen lassen, welchen Gegenstand die Satzung betreffen darf.[7] Ein Anschluss- oder Benutzungszwang darf nur durch Satzung angeordnet werden. Die Gemeinden dürfen diesen Anschluss- oder Benutzungszwang für solche Einrichtungen einführen, die der Volksgesundheit dienen (insbesondere Straßenreinigung, Müllabfuhr, Wasserversorgung, Abwasserbeseitigung, Energieversorgung). Während der Anschlusszwang grundstücksbezogen ist und nur Grundstückseigentümer und Erbbauberechtigte verpflichtet, ist der Benutzungszwang personenbezogen und verbietet die Benutzung ähnlicher Einrichtungen.[8]

Schließlich kann zwischen Satzungen mit Außen- und mit bloßer Innenwirkung unterschieden werden.[9] Während Satzungen mit Außenwirkung verbindlich auch für Dritte (etwa Bürger) sind, gelten Satzungen mit Innenwirkung ausschließlich für die jeweilige Körperschaft, die Organe und für deren Verwaltung. Zu letzterer Gruppe ist beispielsweise die Hauptsatzung und die Haushaltssatzung zu zählen.

Rechtswirkungen

Der Satzungsinhalt wirkt gegenüber den betroffenen Bürgern wie eine Rechtsnorm. Die betroffenen Kreise werden durch den Inhalt berechtigt und verpflichtet. Wer gegen ein Gebot oder Verbot einer Satzung vorsätzlich oder fahrlässig verstößt, begeht eine Ordnungswidrigkeit (§ 10 Abs. 5 NKomVG), wenn die Satzung auf den Bußgeldtatbestand hinweist. Die die Ordnungswidrigkeit ahndende Verwaltungsbehörde im Sinne des § 36 Abs. 1 Nr. 1 OWiG ist die Gemeinde. Satzungen haben durch die Erhebung von Gebühren und Abgaben erhebliche finanzielle Auswirkungen auf die hierdurch belasteten Bürger und müssen deshalb den Grundsatz der Abgabengerechtigkeit befolgen. Eine satzungsbedingte Gebührenfestsetzung ist dann zu beanstanden, wenn hierdurch die hierfür geltenden (landes-) rechtlichen Obergrenzen (Verbote der Kostenüberdeckung und unangemessenen Gewinnerzielung) überschritten werden.[10] Sofern es die Landesverfassungen vorsehen, können Satzungen durch eine Normenkontrollklage gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO überprüft werden. Eine gegen höherrangiges Recht verstoßende Satzung ist nichtig, entfaltet also von Beginn an (ex tunc) keinerlei Rechtswirkungen.[11]

Siehe auch

Literatur

  • Fritz Ossenbühl, Satzung, in: Josef Isensee und Paul Kirchhof (Hg.), HbStR III, § 66.

Weblinks

 Commons: By-laws  – Sammlung von Bildern, Videos und Audiodateien

Einzelnachweise

  1. BVerfGE 10, 20, 49 f.
  2. Die Satzung von Anstalten des öffentlichen Rechts wird oft Anstaltsordnung genannt
  3. Gerhard Robbers, Artikel „Satzung“, in: Görres-Gesellschaft (Hrsg.), Staatslexikon Recht, Wirtschaft, Gesellschaft. 4. Bd, 7. völlig neu bearb. Aufl. 1988, Sp. 1001–1002 [1001]. Im Falle der Bundesbank wird in § 7 Abs. 1 S. 2 Bundesbankgesetz allerdings von „Organisationsstatut“ gesprochen. In § 2 S. 1 Bundesbankgesetz wird bestimmt, dass es um „eine bundesunmittelbare juristische Person des öffentlichen Rechts“ handelt.
  4. Carmen Winkler, Stichwort „Satzung (Kommunalrecht)“, in: Horst Tilich/Frank Arnold (Hrsg.), Deutsches Rechts-Lexikon, Bd. 3, 3. Aufl. 2001, S. 3676
  5. BVerfGE 33, 125, 157; Wesentlichtkeitstheorie
  6. Mustersatzung für Anstalten des öffentlichen Rechts in NRW (PDF-Datei; 74 kB)
  7. BVerwG, Urteil vom 9. März 1990, Az: 8 C 20.88
  8. Friedrich-Ebert-Stiftung, Kommunalakademie, Anschluss- oder Benutzungszwang, Juli 2004, S. 1 (PDF-Datei; 254 kB)
  9. Carmen Winkler, Stichwort „Satzung (Kommunalrecht)“, in: Horst Tilich/Frank Arnold (Hg.), Deutsches Rechts-Lexikon. Bd. 3, 3. Aufl. 2001, S. 3676
  10. BVerwG, Urteil vom 17. April 2002, BVerwGE 116, 188
  11. BVerwG, Urteil vom 29. September 2004, Az:10 C 3.04, S. 9
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